关于地下综合管廊运营监管的探讨

徐 健，叶永平

(苏州市地下管线管理所）

前言

伴随着我国新型城镇化进程的快速发展，传统地下管线埋设方式的弊端不断显现，“马路拉链”、窨井伤人、管线事故等问题频现，极大地影响了人们的正常生产和生活，阻碍了城市的发展步伐，地下综合管廊因其集约化、科学化和综合化的埋设优势逐渐进入城市管理者的视野。2015年国务院办公厅印发了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，并在全国遴选了10个试点城市。2016年、2017年中央政府连续两年将“开工建设城市地下综合管廊2000公里以上”写入政府工作报告，大力推进地下综合管廊建设。

地下综合管廊是城市新型市政基础设施之一，是城市“生命线”的重要载体，其运用管理水平的高低决定着整个城市承载能力的大小，更是城市高效、安全、可持续运行的基础保障。因此政府管理部门在引入社会资本将综合管廊推向市场的同时，要加强对其的监管，充分发挥综合管廊的社会经济效益。

一、地下综合管廊运营的监管对象

根据地下综合管廊的运营维护工作内容，管廊运营的监管对象主要涉及如下两类：

1、综合管廊运营维护单位。承担综合管廊廊体及自身附属设施的维护管理工作。

2、入廊管线单位（管线产权单位）。承担入廊的自有地下管线及相关自有配套设施的维护管理工作。

二、地下综合管廊运营的监管部门

纵向直垂监管部门：行业主管。各类地下管线所属的行业有各自专属的行业主管部门，该部门主要从整个行业发展的角度进行综合管理，如国家能源局、工业和信息化部等。

横向行政监管部门：行政管理。各级政府的相关行政管理部门按照各自的职能对辖区范围内的管线建设运维过程进行管理。这类机构一般具有相应的行政审批职能，如发改、规划、住建、市政市容等。

专门的地下综合管廊监管机构。目前，日本和我国台湾地区成立了综合管廊管理机构，负责对管廊全生命周期进行管理。如台北市工务局共同管道科。在国内，不管是使用PPP模式，还是政府直接出资或者政府与管线单位联合出资建设的管廊，其最终监管都是由政府承担。

三、地下综合管廊运营的监管内容

地下综合管廊是一种准公共事物，是向社会提供公共服务的城市基础设施，它兼具经营性和公益性，同时又有一定的垄断性。因此，需要当地政府对其运营过程加强监管，以保证社会公共利益不能得到损害。政府的监管内容主要包括以下几个方面：

四、苏州市对地下综合管廊运营监管的探索

1、确定专门的管理机构

为更好的推动地下综合管廊建设管理工作，苏州市于2015年2月成立了由市长任组长的地下综合管廊工作领导小组，成员包括市各部委办局、各区政府、各管线单位主要负责人。全市的地下综合管廊建设、运营和监管工作在领导小组的统一领导下统筹开展。同时在市市容市政管理局设领导小组办公室，由市市容市政局横向综合协调管理和监管，纵向的信息上传下达，市容市政局下属管理单位苏州市地下管线管理所具体承担日常工作。

苏州市地下管线管理所成立于2003年，目前正式编制25人，业务科室包括：管理科（管廊科）、督查科、信息科，主要负责城市地下管线（包含地下综合管廊）的日常监督管理和综合协调、违章查处、信息化建设等事宜，在多年的地下管线综合管理基础上，构筑了良好的协调基础，积累了丰富的管理经验，形成了有效的工作机制。

苏州城市地下综合管廊开发有限公司（以下简称“管廊公司”）于2015年2月由苏州城投公司牵头联合各管线权属单位组建。市政府向该公司授予地下管廊特许经营权，由该公司按照规划承担市区地下综合管廊投资、建设、运营及维护管理工作，公司实行自主经营、自负盈亏的市场化运作模式。管廊公司股本比例为：苏州城投公司65%（其中中国电信、中国移动、中国联通、江苏有线电视各预留股份5%）、苏州水务集团20%、苏州供电公司15%。

图1 苏州市地下综合管廊监管工作框架图

2、健全综合管廊法规体系

地下综合管廊建设目前尚处于起步阶段，为保证其健康发展，苏州市制定了一系列综合管廊的管理规章制度。2015年市政府将修订《苏州市地下管线管理办法》列入政府年度立法工作计划，经过两年时间的调研、论证、广泛征求意见和修改完善，该《办法》已于2017年4月经市政府审批后于6月1日正式施行。修订后的《办法》，专设地下综合管廊章节，对综合管廊的规划、建设、运营、强制入廊、有偿使用等方面进行明确规定，有利于今后管廊的规范管理。

3、先行先试，摸着石头过河

运营维护方面，苏州工业园区在地下综合管廊建设管理方面走在整个苏州市的前列，园区月亮湾综合管廊于2008年开工建设，2011年11月正式投入运行；桑田岛管廊也于2010年开工建设，2016年投入运行。通过几年的运营管理实践，园区管委会颁布实行了《苏州工业园区市政综合管廊运维管理办法》。在此基础上，为更好的推进综合管廊试点城市工作，苏州市又制定了适用于整个苏州市区范围的《苏州市综合管廊运营维护监管办法（试行）》。

4、建立综合管廊运营监管办法

在苏州市地下综合管廊工作领导小组的领导下，根据《苏州市地下管线管理办法》和《苏州市综合管廊运营维护监管办法（试行）》，综合管廊监管部门建立监督考核办法，定期对综合管廊运营维护单位及各入廊管线产权单位的运营维护进行监督考核，具体如下：

（1）、考核方式

考核采取定期巡查和随机抽查两种方式。定期巡查以日常运营维护管理为基础，对综合管廊相关运营维护活动进行记录，排查违规现象和行为；随机抽查以不定期的形式对综合管廊日常运营维护活动进行监督抽查。每次考核依据《苏州市地下综合管廊运营维护考核标准》（表1）进行评分，总分为100分，实行扣分制。

表1  苏州市地下综合管廊运营维护考核标准

（2）、年度总评

年度总评以全年所有定期巡查（占30%权重）和随机抽查（占70%权重）的考核结果为依据，进行统计汇总，将各考核对象的年度总评定为：优秀（85分以上）、合格（60分以上）、不合格（60分以下）三个等级。

有下列情形之一的，年度总评为不合格：

1．在综合管廊运营维护中发生人员死亡的安全生产事故；

2．发生信息泄密造成严重影响的；

3．重大安全隐患未采取有效措施及时整改的；

4．其他违法违纪行为造成严重影响的。

（3）、结果反馈

综合管廊监管部门定期向综合管廊运营维护单位、相关管线产权单位及其上级主管部门通报考评结果，各单位应将考评结果作为单位年度绩效考核的组成部分。涉及财政资金支付的，考评结果作为财政资金支付参考依据。

结束语

地下综合管廊运维监管是一项全新的研究课题，苏州作为地下综合管廊试点城市之一，担负着先行先试的使命。本文结合苏州工业园区综合管廊运行监管实践，对管廊运维监管中涉及的法规体系建设、专业管理和监督机构、监管机制和方法等问题做了深入的研究，由于实际运行时间较短、作者水平有限，不足之处请大家批评指正。